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Vol. 11 No. 1
©Derechos de autor reservados 2009

Todavía falta mucha infraestructura para el apoyo de la calidad en el cuidado y educación infantil

Lenette Azzi-Lessing
Universidad Wheelock

Sinopsis

Los servicios de cuidado y educación de niños pequeños cuentan con más apoyo que nunca entre los formadores de políticas y el público. A medida que las inversiones siguen aumentando en programas de cuidado y educación infantil en los Estados Unidos, la cuestión de la calidad va cobrando importancia. El presente artículo trata la necesidad de una infraestructura adecuada para apoyar el cuidado y educación infantil de alta calidad; necesidad que hicieron resaltar James Gallagher y Richard Clifford en su artículo del año 2000, publicado en Investigación y Práctica de la Niñez Temprana (http://ecrp.illinois.edu/v2n1/gallagher.html). El presente artículo ofrece una actualización y enfatiza los papeles críticos de la infraestructura para establecer y ejecutar las normas, apoyar la calidad y asegurar la calidad y la responsabilidad. Se evalúan los progresos realizados por varios estados para desarrollar los mecanismos y sistemas necesarios para apoyar y asegurar la calidad, y se analizan los peligros de expandir los programas para niños pequeños en la ausencia de tales sistemas. También se discuten estrategias para construir la capacidad y fortalecer las varias funciones de la infraestructura a fin de apoyar exitosamente la expansión del acceso universal a clases de pre-kindergarten y otras iniciativas de cuidado y educación infantil. El artículo enfatiza la importancia de poder demostrar que tales iniciativas les resultan verdaderamente provechosas a los niños participantes.

Introducción

En 2000 la revista Investigación y Práctica de la Niñez Temprana publicó un artículo titulado “The Missing Support Infrastructure in Early Childhood” (La falta de una infraestructura de apoyo en el ámbito de la primera infancia), por James Gallagher y Richard Clifford del Centro de Desarrollo Infantil Frank Porter Graham en la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Los autores describieron la gama completa de funciones que apoyan el cuidado y educación de alta calidad para niños pequeños y notaron que los estados y las comunidades carecían de estructuras adecuadas para asegurar que dichas actividades se llevaran a cabo eficazmente. Pidieron un esfuerzo deliberado y enfocado por crear la infraestructura necesaria para apoyar las funciones que aseguran y sostienen la calidad. Las cuestiones descritas en el artículo de Gallager y Clifford fueron identificadas como “críticas” por las editoras de la revista y suscitaron mucho diálogo en el ámbito del cuidado y educación infantil.

A medida que nos acercamos al final de la primera década del siglo XXI, es preciso que nos fijemos nuevamente en la cuestión de construir una infraestructura dedicada al crecimiento y sostenimiento del cuidado y educación infantil de alta calidad. Los servicios de cuidado y educación de niños pequeños cuentan con más apoyo que nunca entre los formadores de políticas y el público. Esta tendencia es impulsada por varios factores, entre ellos la cantidad creciente de madres empleadas que tienen hijos pequeños, la reforma de la asistencia social con sus reglas estrictas para el empleo de los padres, y la diseminación amplia de descubrimientos científicos sobre el desarrollo cerebral de bebés y niños pequeños. Además, los líderes políticos y de negocios empiezan a comprender las posibles ventajas económicas del cuidado y educación de alta calidad de niños pequeños, como por ejemplo, la preparación de la fuerza laboral del futuro y los ahorros realizados al reducir gastos públicos en tales áreas como la educación especial y el encarcelamiento de menores. El reconocimiento de dichas ventajas posibles impulsa importantemente la expansión rápida de programas preescolares patrocinados con fondos estatales en todas partes de la nación (Lynch, 2007; Heckman y Masterov, 2004; Karoly et al., 1998; Rolnick y Grunewald, 2003).

A medida que las inversiones siguen aumentando en programas de cuidado y educación infantil, la cuestión de la calidad va cobrando importancia. Mucha evidencia demuestra que solo aquellos programas que satisfagan normas elevadas les producen ventajas significativas y duraderas a los niños a quienes sirven (Gilliam y Zigler, 2004; Gomby, Larner, Stevenson, Lewit y Behrman, 1995; Brown y Scott-Little, 2003). Además, aunque existen pocas disputas dentro de la comunidad profesional sobre los elementos críticos que definen el cuidado y educación infantil de alta calidad –es decir, maestros bien preparados, proporciones pequeñas de maestros a niños, currículos y ambientes estimuladores y apropiados al desarrollo (Shonkoff y Phillips, 2000)–, muchos de los sistemas destinados a fomentar y asegurar la calidad siguen siendo fragmentados e inadecuados. Por lo tanto, los individuos, programas y organizaciones que sirven directamente a niños se encuentran a menudo en apuros para hallar y acceder a la capacitación, asistencia técnica y otros recursos necesarios para entregar servicios que satisfagan exitosamente las necesidades de los niños y las familias a quienes sirven. En muchas comunidades dichos recursos no existen (Kagan y Neuman, 2000; Stoney, Mitchell y Warner, 2006).

Gallagher y Clifford (2000) observaron que “Una de las características más notables de los programas actuales para niños pequeños fuera del hogar es la ausencia de una infraestructura o sistema cabal de apoyo que respalde la entrega de servicios a niños y familias.” Sin la infraestructura adecuada, es imposible lograr que los programas de cuidado y educación infantil les aporten los máximos provechos a los niños ni que se gasten bien los preciosos fondos públicos. Por lo tanto, la presente monografía tiene los propósitos de analizar la función de la infraestructura en el fomento y la garantía de calidad en el ámbito actual, discutir tendencias y progresos en esta área y proponer estrategias para diseñar y construir una infraestructura eficaz donde existen actualmente la fragmentación y el caos.

Inversiones aumentadas, expectativas aumentadas

La demanda de los servicios de cuidado infantil va en aumento por varias razones, entre ellas las condiciones económicas que dificultan que muchas familias se mantengan con los ingresos de un solo empleo, niveles crecientes de formación académica entre las mujeres y la implementación de reformas en la asistencia social, como límites estrictos de los plazos de recibir beneficios y requisitos que los recipientes trabajen o se capaciten para un empleo. Desde el comienzo de la reforma de la asistencia social a mediados de la década de 1990, la cantidad de niños de bajos ingresos que reciben el cuidado infantil ha ido creciendo constantemente, de modo que este sistema se encuentra con demandas adicionales para tratar las múltiples necesidades que presentan dichos niños y sus familias (Duncan y Brooks-Gunn, 2000; Johnson y Theberge, 2007).

En vista del papel cada vez más importante que desempeña el cuidado infantil en nuestra sociedad, también aumenta la demanda por evidencia de que dichos programas proveen experiencias educativas de alta calidad. Ya que los hallazgos de la investigación sobre el desarrollo cerebral y el impacto de las interacciones entre cuidador y niño se diseminan a un público cada vez más amplio, tanto padres de familia como formadores de políticas están cada vez más informados sobre la cuestión de la calidad. Esta tendencia es muy positiva; pero también ocasiona presiones adicionales en los programas para demostrar que tienen la calidad suficiente y que producen ventajas verdaderas para los niños participantes (Stoney et al., 2006).

La inversión creciente en programas de pre-kindergarten también hace resaltar la cuestión de la calidad. Durante los últimos años los programas de pre-kindergarten para niños de entre 3 y 5 años de edad, patrocinados con fondos estatales, han ido expandiendo constantemente. Al menos 38 estados y el Distrito de Columbia tienen iniciativas de pre-kindergarten, las cuales sirven a más de un millón de niños a un costo que supera $3,7 mil millones de dólares. Se esperan aumentos en la cantidad de niños servidos y en los gastos correspondientes, a medida que más estados progresan hacia posibilitar el acceso a programas de pre-kindergarten para todos los niños de edad preescolar (Barnett, Hustedt, Friedman, Boyd y Ainsworth, 2007).

La expansión de los programas estatales de pre-kindergarten es impulsada mayormente por un deseo de mejorar la preparación para la escuela, sobre todo la de niños que vienen de familias desventajadas. Los líderes políticos se preocupan por la capacidad futura de los Estados Unidos para competir en una economía global, en vista de progresos en la formación académica en muchas otras partes del mundo y una economía cimentada cada vez más en la tecnología, entre otros factores. Una cantidad creciente de economistas y líderes de los negocios fomentan el acceso universal a clases de pre-kindergarten como estrategia prometedora para fomentar el desarrollo económico, en vista de estudios recientes que muestran las ganancias potenciales producidas por los fondos públicos invertidos en tales programas. Varios estudios han demostrado que a largo plazo, los ahorros en costos relacionados al fracaso escolar, el abuso de niños, el crimen y otros problemas sociales, junto con los impuestos pagados de acuerdo con sueldos mayores, más que superan los fondos estatales gastados en la provisión de programas de pre-kindergarten de alta calidad (Lynch, 2007; Heckman y Masterov, 2004).

Estos factores han ocasionado que el ámbito del cuidado y educación infantil reciba más atención y recursos; pero también han elevado las expectativas para la calidad y los resultados demostrables. Cabe señalar que los análisis alentadores de los costos y los provechos de los programas de pre-kindergarten se enfocan en programas de calidad reconocida y utilizan datos de programas modelo que ofrecen servicios cabales, como Perry Preschool y los Chicago Parent-Child Centers, en vez del típico programa estatal de pre-kindergarten (Lynch, 2007; Karoly et al., 1998). Se entiende ampliamente en el ámbito del cuidado y educación infantil que es poco realista esperar tales resultados superiores en el caso de programas que cuentan con recursos significativamente menores y que ofrecen servicios menos completos que dichos modelos. Sin embargo, es probable que ni el público ni los líderes políticos se percaten de esta distinción al abrazar el concepto de programas universales de pre-kindergarten como estrategia sabia de desarrollo económico. Estos grupos buscarán resultados que demuestren ‘ganancias rendidas por la inversión’ de fondos públicos destinados a programas de pre-kindergarten, independiente de si dichos programas cuentan con recursos suficientes como para producir los resultados óptimos.

Podemos anticipar que las expectativas sobre los indicios de calidad y los resultados demostrables sigan aumentando en proporción con los gastos públicos en programas de cuidado y educación infantil, sobre todo en vista de la demanda creciente del gobierno y del público para la responsabilidad aumentada de las escuelas públicas del kindergarten al 12º grado (Scott-Little, Lesko, Martella y Milburn, 2007). Sin embargo, se plantearán retos considerables a las políticas públicas a causa de dichas expectativas elevadas junto con la inversión creciente de fondos públicos, en vista de la gran variación actual en la calidad de tales programas (Loeb, Fuller, Kagan y Carrol, 2004). A menos que se implementen estrategias destinadas a asegurar la calidad y documentar los resultados entre la gama completa de programas de cuidado y educación infantil, existe un riesgo grave de perder el apoyo, ganado con mucho esfuerzo, de los líderes políticos y el público.

Un ‘sistema’ ¿solo de nombre?

El sistema actual destinado a fomentar y asegurar la calidad elevada de programas estatales de pre-kindergarten, y otros programas de cuidado y educación infantil, se ha desarrollado en fases a través del tiempo, con variadas metas y fuentes de fondos. Un surtido de programas federales, cada uno con sus propias metas y objetivos, provee fondos para apoyar la calidad. Estos programas incluyen Head Start y Early Head Start, Early Intervention y las Concesiones en Bloque del Cuidado Infantil (Child Care Block Grants) (Gallagher, Clifford y Maxwell, 2004). Los fondos de estos programas así como de estados individuales, son distribuidos por varias agencias estatales, las cuales incluyen los departamentos de educación, salud, protección de niños y asistencia social. En años recientes las entidades filantrópicas privadas han aumentado su apoyo de los esfuerzos destinados a mejorar la calidad, ya que la iniciativa Success by Six (Éxito para los seis años) de United Way y varias fundaciones grandes han hecho inversiones considerables en este ámbito (United Way, 2008; Coffman, Wright y Bruner, 2006). Desafortunadamente, los fondos proporcionados por todas las fuentes han resultado inadecuados en proporción con lo que se necesita en realidad para fomentar, sostener y asegurar un sistema estatal de cuidado y educación infantil de alta calidad.

Líderes en el ámbito del cuidado y educación infantil reconocen cada vez más los peligros que se encuentran en los intentos de expandir programas estatales de pre-kindergarten y otros en la ausencia de un sistema cabal y bien coordinado para fomentar y asegurar la calidad. Este reconocimiento ha dado lugar a varias iniciativas dedicadas a mejorar los sistemas que apoyan la calidad. Varios estados, entre ellos Massachusetts y Pennsylvania, han consolidado en una sola agencia estatal la responsabilidad de la administración conjunta de varias iniciativas de cuidado y educación infantil. Carolina del Norte y Oklahoma se hallaban entre los primeros de una cantidad creciente de estados en montar sistemas cuidadosamente diseñados para evaluar los resultados de niños participantes de programas de cuidado y educación infantil. Por medio de la Build Initiative (Iniciativa de Construcción), un grupo de fundaciones privadas apoya los esfuerzos en cinco estados –Illinois, Minnesota, Nueva Jersey, Ohio y Pennsylvania– por construir un sistema cabal de cuidado y educación infantil (Build Initiative, 2004; Coffman et al., 2006). La publicación State Preschool Yearbook (Anuario estatal de programas preescolares), publicada por el Instituto Nacional de Investigación de la Primera Infancia (National Institute for Early Education Research, o NIEER), registra estos y muchos desarrollos más e incluye informes anuales de los progresos logrados por cada estado (Barnett et al., 2007). Aunque dichos esfuerzos y otros son prometedores, representan solo las etapas iniciales de los procesos necesarios para asegurar la calidad alta de programas para todos los niños participantes. Los peritos en el ámbito del cuidado y educación infantil piden cada vez más que cada estado cree un sistema bien administrado para apoyar la calidad, en vez de mejoras aisladas o una simple reorganización de los sistemas caóticas e inadecuadas que existen ahora (Coffman et al., 2006; Stoney et al., 2006).

El papel crítico de la infraestructura

La atención y los recursos que se dedican actualmente a la expansión de programas de pre-kindergarten patrocinados con fondos estatales representan una oportunidad para crear un sistema que asegure la calidad de todos los programas de cuidado y educación infantil. Para hacerlo se necesita un compromiso fuerte con la construcción de la infraestructura necesaria para apoyar niveles altos de calidad. Según la definición del Encarta Dictionary (2008), la infraestructura es “la estructura organizacional del nivel más bajo en un conjunto o sistema complejo, la cual sirve de cimiento a los demás niveles de la estructura”. En el gobierno así como en el sector privado, la infraestructura consta con frecuencia de los mecanismos que respaldan la planificación, comunicación, coordinación y responsabilidad. De tales mecanismos dependen los sistemas para construir puentes y carreteras y fabricar productos. Hasta tiempos recientes se ha prestado poca atención al desarrollo de una infraestructura comparable en los servicios humanos y la educación; por lo tanto, es poco sorprendente que escaseen tales mecanismos dedicados a apoyar adecuadamente la entrega de servicios de cuidado y educación infantil. Sin embargo, la capacidad para planificar, evaluar y realizar otras funciones críticas es esencial para la eficacia en toda la gama de programas de servicios humanos y educación (Letts, Ryan y Grossman, 1999; Coffman et al., 2006).

La infraestructura necesaria para apoyar los programas estatales de pre-kindergarten de alta calidad y otros servicios de cuidado y educación infantil desempeñará tres papeles fundamentales: (1) establecer y ejecutar las normas de programas y de resultados de los niños, (2) crear y sostener un sistema que apoye los elementos de la calidad y (3) asegurar la calidad por medio de mecanismos de responsabilidad y mejoras continuas de la calidad. Mientras que varios estados han logrado adelantarse en cuanto a establecer normas de calidad para programas y, hasta un grado menor, ejecutar dichas normas, así como para aumentar las oportunidades de desarrollo profesional, hay retrasos en la construcción de un sistema que apoye eficazmente la calidad. Además, se ha dedicado muy poco esfuerzo al desarrollo de mecanismos para facilitar la responsabilidad y las mejoras continuas de calidad. Para asegurar la calidad entre toda la gama de programas, es necesario establecer estructuras que desempeñen las susodichas tres funciones y posibiliten la coordinación exitosa de todas las actividades destinadas a apoyar la calidad.

Establecimiento y ejecución de normas

Cada estado ha establecido, por medio de las normas de licenciamiento, sus propios criterios mínimos de seguridad y calidad en el cuidado y educación infantil. Sin embargo, los profesionales del ámbito reconocen desde hace mucho que dichas normas de licenciamiento, las cuales varían mucho de un estado a otro, son inadecuadas para asegurar el nivel de calidad necesario para que los programas tengan efectos positivos y duraderos (Gallagher, Rooney y Campbell, 1999). Como resultado de esto, tales entidades como la Asociación Nacional de Educación Infantil (NAEYC por sus siglas en inglés) y la Maternal and Child Health Bureau (Oficina de Salud Materna e Infantil, o MCHB) del Departamento de Salud y Servicios Humanos de EE.UU. han desarrollado normas más estrictas para la calidad de programas. NAEYC también provee la acreditación a los programas que dan pasos en forma voluntaria para satisfacer las normas de dicha entidad (Scott-Little et al., 2007; U.S. General Accounting Office, 2002). Los estados que patrocinan programas de pre-kindergarten han desarrollado normas de programas que suelen ser más elevadas que las normas de licenciamiento estatales, pero aquellas también varían mucho. El Instituto Nacional de Investigación de la Primera Infancia (NIEER por sus siglas en inglés) estableció recientemente normas que se denominan parámetros, para evaluar las políticas de los estados sobre la calidad de programas de pre-kindergarten. Así como las de NAEYC y MCHB, las normas de NIEER se cimientan en la investigación y los principios aceptados de la buena práctica en programas para niños pequeños (Barnett et al., 2007). Aunque la adopción en forma voluntaria de normas ha sido instrumental para elevar la calidad de programas individuales en todas partes del país, todavía existen brechas considerables entre las normas de buenas prácticas y la calidad del servicio provisto por la mayoría de los programas en la mayoría de los estados (U.S. General Accounting Office, 2002). El presente declive económico probablemente estorbará aún más la capacidad de los estados para fomentar y evaluar la calidad de programas, ya que los fondos destinados a dichas actividades a menudo se perciben como menos esenciales que los que aumentan directamente la cantidad de niños servidos en programas de cuidado y educación.

Una respuesta reciente a los pedidos de normas más elevadas y más constantes ha sido la creación de Sistemas de Tasaciones y Mejoras de Calidad (Quality Rating and Improvement Systems, o QRIS), los cuales dan clasificaciones de estrellas, parecidas a las de hoteles y restaurantes, para indicar el grado de calidad logrado por programas individuales de cuidado y educación infantil. La cantidad de estrellas de la calificación corresponde al éxito demostrado por el programa en la satisfacción de normas ampliamente aceptadas de calidad. Para abril de 2008, 16 estados implementaban Sistemas de Tasaciones y Mejoras de Calidad y al menos 20 más se hallaban en el proceso de explorar o desarrollar tales sistemas (National Association for the Education of Young Children, 2009). Los Sistemas de Tasaciones y Mejoras de Calidad son mecanismos prometedores para ayudar a los padres a identificar y escoger programas de alta calidad para sus hijos. Sin embargo, muy pocos estados han integrado sus sistemas QRIS a las normas de licenciamiento, y queda por verse el papel que dichos sistemas tomarán en la expansión de programas de pre-kindergarten (Mitchell, 2005).

Por varias razones los estados se hallan impulsados hacia adoptar, además de las normas para programas, pautas de aprendizaje infantil que definen los resultados esperados para el aprendizaje y el desarrollo general de los niños. En 2002 NAEYC y la Asociación Nacional de Especialistas en la Primera Infancia en Departamentos Estatales de Educación (NAECS/SDE por sus siglas en ingles) emitieron una declaración conjunta que trataba el contenido de las pautas de aprendizaje infantil y las normas de guía para su implementación, así como notaron que era necesario desarrollar apoyos apropiados para asegurar que dichas pautas tuvieran efectos deseados y provechosos en niños pequeños. Para mayo de 2002, 27 estados tenían pautas para los resultados de niños; para fines de 2007, los 50 estados habían adoptado pautas para programas de pre-kindergarten (Scott-Little, Kagan y Frelow, 2003b; Council of Chief State School Officers [CCSSO], 2007). Además, 14 estados han publicado pautas de aprendizaje infantil para bebés y niños de 1 y 2 años, y 8 estados más se hallaban en medio de desarrollar pautas para niños menores de 3 años (Scott-Little et al., 2007).

Apoyos de la calidad

El establecimiento de normas para programas y pautas para los resultados de niños representa solo el primer paso para mejorar la calidad. Los estados también deberán desarrollar los mecanismos necesarios para asegurarse que tales pautas sean acatadas y tratar los casos de programas que no logren satisfacerlas. También deberán asegurarse que los instrumentos y recursos que contribuyen a la calidad estén disponibles a todos los proveedores de servicios de cuidado y educación infantil. Así como en el caso de las normas, también existe mucha variación entre los grados de progreso alcanzados por los estados en el desarrollo de sistemas de apoyo para la calidad.

Los sistemas de apoyo para la calidad incluyen la instrucción y capacitación para el personal de los programas, así como la asistencia técnica continua para programas y cuidadores individuales. La investigación sustenta el punto de vista, ampliamente difundido, que el personal bien preparado con instrucción, capacitación y apoyo es esencial para lograr la calidad alta (Burchinal, Cryer, Clifford y Howes, 2002). Los programas preescolares patrocinados con fondos estatales reflejan este conocimiento ya que los requisitos de preparación de los maestros en dichos programas suelen ser más estrictos que en programas de cuidado infantil (Barnett et al., 2007). Sin embargo, el personal adecuadamente preparado todavía suele ser la excepción y no la regla en la mayoría de los programas para niños pequeños. Esto se debe parcialmente a que las normas de muchos estados no requieren que los maestros en tales programas tengan cierto nivel de formación académica. También se debe a los programas inadecuados y poco coordinados de desarrollo del personal y la ausencia de una escala profesional que apoyara la mejora continua de las habilidades y la pericia de los empleados además de ofrecerles oportunidades del ascenso (Gallagher y Clifford, 2000; Helburn, 1995; Ackerman, 2005).

La cuestión de la preparación profesional de los maestros se halla complicada por la realidad que solo la mitad de los maestros empleados por Head Start, centros privados de educación preescolar y guarderías tienen un título asociado (de dos años) o una licenciatura (título universitario de cuatro años) (U.S. Government Accounting Office, 2002). Los maestros sin títulos encuentran varias barreras para obtenerlos, entre estas las demandas simultáneas del trabajo y de sus propias familias y una falta de confianza en la propia capacidad para completar exitosamente los cursos de educación superior. Sin embargo, muchos de dichos individuos son muy experimentados y tienen un compromiso profundo con su labor (Ackerman, 2005). Una función crítica de la infraestructura de apoyo para la calidad es la de proveer el acceso a recursos de desarrollo profesional, así como los apoyos necesarios para que los empleados actuales alcancen el éxito en los programas de educación superior.

Otro componente importante de los sistemas de apoyo para la calidad es la asistencia técnica: las consultas en el lugar de empleo y la capacitación que ayuda al personal de guarderías y escuelas, así como a cuidadores individuales, a explorar varios métodos de trabajar con niños y tratar áreas en que se necesita mejorar la calidad. Tal asistencia consta de oportunidades de aprendizaje directo y resolución de problemas en áreas como el diseño del aula, el uso eficaz de materiales instructivos y el cuidado de niños con necesidades singulares. La asistencia técnica también sirve para reducir el aislamiento experimentado por programas pequeños y cuidadores individuales y para ayudar al personal a mejorar continuamente sus conocimientos y habilidades. En muchas comunidades, dichos servicios, así como aquellos de preparación del personal, a menudo se entregan de manera desordenada y poco coordinada, si es que existen. Una dificultad central es la de asegurar que la asistencia técnica se ofrezca donde más se necesite y resulte más provechosa (Gallagher, Danaher y Clifford, 2009).

Modos de asegurar la calidad y la responsabilidad

Entre los tres papeles esenciales de la infraestructura de apoyo para la calidad, la evaluación de calidad y responsabilidad parece el menos desarrollado. Así como en el sector de servicios humanos y educación en general, la evaluación de programas de cuidado y educación infantil a menudo se pasa por alto para enfocarse en otras actividades más urgentes, como la expansión de programas. Sin embargo, los pedidos de responsabilizar más a los programas siguen en aumento y probablemente se intensificarán a medida que aumenten los gastos de fondos públicos en la expansión de programas de pre-kindergarten. Igualmente importante es la capacidad de los programas para discernir los efectos que tienen en los niños a quienes sirven y hacer modificaciones en los servicios que proveen de acuerdo con los resultados de las evaluaciones. Este proceso se denomina la mejora continua de la calidad (Mclaughlin y Kaluzny, 2006).

En 2000 Gallagher y Clifford describieron numerosas dificultades que hacen frente a los estados y los programas individuales de cuidado y educación infantil en sus intentos por aumentar la responsabilidad. Tales dificultades incluyen una falta de pericia en la evaluación de programas y de acceso a los instrumentos necesarios. Dichas dificultades persisten y, además, factores ajenos al ámbito del cuidado y educación infantil –por ejemplo, el ritmo y el trayecto del desarrollo de cada niño individual, influencias de la familia y la comunidad, etc.– tienen impactos cuantiosos en el desarrollo y bienestar de niños, de modo que complican aún más los esfuerzos por medir los resultados de programas (Gallagher y Clifford, 2000; Scott-Little et al., 2003a).

En vista de la complejidad de estos y otros factores, muchos programas requieren la ayuda de entidades ajenas a fin de desarrollar e implementar formas creíbles de evaluación y sistemas de mejoras continuas de la calidad. Se necesita la infraestructura a fin de coordinar las actividades de evaluación entre programas de diferentes tipos, ofrecer capacitación sobre métodos de evaluación de programas y apoyar programas individuales en el desarrollo de tales sistemas. El informe de 2007 del National Early Childhood Accountability Task Force (Comité Nacional de Responsabilidad en el Cuidado y Educación Infantil) recomienda que los estados desarrollen la infraestructura necesaria para responsabilizar sus programas de pre-kindergarten y pide un sistema unificado con normas coherentes y conectadas a las normas de la educación escolar primaria.

Funciones críticas para apoyar la calidad

Se reconoce ampliamente en el ámbito del cuidado y educación de niños pequeños la importancia de implementar normas y apoyar y asegurar la calidad. A fin de desempeñar dichas funciones, los estados deberán priorizar la construcción de la infraestructura necesaria para coordinar y manejar las funciones esenciales al éxito de los programas de cuidado y educación infantil. Dichas funciones críticas incluyen las siguientes:

Planificación

La construcción de una infraestructura que apoye eficazmente la calidad debe empezar con los mismos pasos con que se desarrollan todos los sistemas eficaces: con un plan claro y realista que especifique metas y objetivos a realizar para fechas concretas. Se requiere la participación de toda clase de personas interesadas: padres de familia, maestros, directores de programas, proveedores de cuidado familiar en el hogar y representantes de centros con y sin fines de lucro, escuelas públicas y Head Start. El proceso de planificación también deberá contar con la participación de representantes de programas de intervención y apoyo a las familias, los servicios protectores de niños y servicios de salud mental infantil. Muchas familias servidas por programas de cuidado y educación infantil también reciben servicios de estos sistemas distintos, y la coordinación es esencial para servir eficazmente a cada familia. Igualmente importante es la representación significativa de varios grupos raciales y étnicos así como participantes de una amplia gama de zonas geográficas. Los formadores de políticas y líderes gubernamentales, representantes de institutos post-secundarios y universidades, así como peritos en el ámbito de cuidado y educación infantil también deberán participar en el proceso de planificación. Ya que puede ser necesario reorganizar y tal vez abandonar algunas estructuras y mecanismos que existen actualmente, el compromiso y el apoyo de varios grupos interesados es esencial, así como su pericia (Coffman et al., 2006; Doctors, Gebhard, Jones y Wat, 2007).

Una evaluación cabal de las necesidades en el ámbito es un paso inicial importante en la planificación de la infraestructura que apoye el cuidado y educación infantil. Maneras apropiadas de comenzar el proceso de evaluación de necesidades incluyen identificar y hacer mapas de los recursos de apoyo para la calidad que ya existen y analizar su alcance y eficacia. La estructura general del sistema actual de apoyo a la calidad deberá analizarse críticamente para determinar cuáles segmentos son más exitosos, cuáles son menos exitosos y dónde se hallan brechas (Weigel y Martin, 2006).

Un proceso de planificación como este enfatiza los mecanismos necesarios para entregar los servicios de apoyo a la calidad, en vez del enfoque más típico en recursos y programas específicos. Los participantes deberán establecer metas y objetivos para el desarrollo de una infraestructura eficaz, utilizando los resultados de la evaluación de necesidades; en otras palabras, deberán crear una visión sobre “la estructura organizacional del nivel más bajo” para apoyar un cuidado y educación de alta calidad. Es importante que las metas sean demostrables y que tengan fechas límite así como cálculos de los recursos requeridos para lograr cada meta. Además del diseño de la infraestructura misma de apoyo a la calidad, la planificación del sistema entero deberá realizarse continuamente a fin de tratar eficazmente los cambios en recursos, necesidades y oportunidades.

El desarrollo del personal

Varias cuestiones relacionadas al desarrollo del personal pueden tratarse eficazmente, puesta una infraestructura adecuada y apropiada. Por ejemplo, al ubicar y coordinar los varios programas de capacitación e institutos que ofrecen títulos en el ámbito, se empezaría a traer orden y dirección al surtido desordenado actual de recursos. Al identificar recursos de desarrollo profesional que ahora están disponibles y al analizarlos en el contexto de las necesidades actuales, se revelaría la distribución de dichos recursos y dónde existen las duplicaciones y las brechas. Los representantes de institutos post-secundarios y universidades, agencias de recursos y referencias, agencias estatales de educación y servicios humanos y otras entidades podrían colaborar para diseñar un sistema de desarrollo del personal que tome en cuenta las necesidades de los empleados en todos niveles de la entrega de servicios de cuidado y educación infantil (Ackerman, 2005; Coffman et al., 2006; Gallagher y Clifford, 2000).

Varios estados han comenzado a tratar la cuestión de la preparación profesional de los maestros, replicando el programa T.E.A.C.H. Early Childhood®. Este programa, fundado en Carolina del Norte, ofrece becas para cubrir las cuotas de matriculación y otros gastos relacionados para profesionales que toman cursos universitarios. El programa ayuda a expandir el acceso a la educación superior al sufragar los gastos para maestros sustitutos y seguros médicos mientras los participantes están matriculados en cursos universitarios. También se proveen incentivos financieros a aquellos que completan los cursos. En Carolina del Norte así como en otros estados, T.E.A.C.H. se patrocina con una combinación de fondos federales, estatales y privados (Center for Law and Social Policy, 2008). En Oklahoma el Scholars for Excellence in Child Care Program (Programa de Estudios para la Excelencia en el Cuidado Infantil) coloca a coordinadores en instituciones públicas de educación superior en todas partes del estado para que ayuden a profesionales a solicitar becas y otras formas de asistencia financiera además de la admisión a programas de títulos. El programa REWARD Oklahoma les ofrece aumentos en el sueldo a aquellos que completen cursos adicionales (Oklahoma State Regents for Higher Education, s.f.; University of Oklahoma, s.f.). Los programas, tanto de Carolina del Norte como de Oklahoma, son ejemplares convincentes de que al crear la infraestructura apropiada, se puede mejorar las posibilidades del personal de cuidado y educación infantil de acceder a la formación académica superior. Al menos 20 estados más han adoptado el programa T.E.A.C.H., y varios otros están implementando métodos similarmente cabales para fomentar la preparación profesional de los maestros (Child Care Services Association, 2009).

Capacitación y asistencia técnica

La capacitación para empleados y la asistencia técnica también son importantes para elevar y mantener la calidad del cuidado y educación de niños pequeños. Estos servicios a menudo se entregan en el lugar de empleo o cerca de los programas y se adaptan a las necesidades específicas de uno o más programas. La capacitación para empleados puede servir para asegurar que las buenas prácticas se incorporan a las clases, y la asistencia técnica ayuda a los programas a satisfacer las necesidades de niños con discapacidades y comportamientos problemáticos, y a conseguir la participación efectiva de las familias.

Otra función importante de la infraestructura es un mecanismo al nivel estatal para coordinar las varias fuentes de fondos y asegurar que se utilicen bien los recursos disponibles para capacitación y asistencia técnica. La centralización de dicho proceso podría reducir la duplicación de esfuerzos y extender el alcance de estos recursos escasos pero críticos. También se podrían utilizar datos que emergen de las evaluaciones de necesidad para determinar los tipos de capacitación y asistencia técnica que necesitan los empleados con varios niveles de pericia y experiencia, y para asegurarse que dicho apoyo se adapte tomando en cuenta las diferencias regionales, culturales y lingüísticas (Coffman et al., 2006; Gallagher et al., 2009). Durante los últimos años, varios estados han logrado progresar significativamente para centralizar y/o mejorar la organización de la asistencia técnica y otras funciones del apoyo para la calidad (LeMoine, 2008; Mitchell y LeMoine, 2005).

Evaluación de programas y mejoras continuas de la calidad

La infraestructura deberá incluir un sistema que tanto evalúe los resultados de programas, como utilice la información de la evaluación para mejorar la calidad y la eficacia de programas. Esto requiere un compromiso para recoger e informar datos de una manera mucho más allá de lo superficial, además de diseñar con cuidado un sistema para determinar el grado hasta el cual se alcanzan las metas y los objetivos. También se requiere un plan para identificar, a partir de dicha información, áreas que necesitan mejoras y asegurar que se hagan las mejoras necesarias. Los participantes del proceso de planificación deberán tomar decisiones sobre lo que se medirá, cómo se medirá y cómo se analizarán los resultados. Además, las personas responsables de la evaluación deberán determinar con cuáles grupos y personas interesadas los resultados se compartirán, así como las acciones que se tomarán a partir de los hallazgos de las evaluaciones (Jinnah y Walters, 2008; Rossi, Lipsey y Freeman, 2004).

Los esfuerzos anteriores por evaluar programas de cuidado y educación infantil se han enfocado mayormente en los detalles del contexto; es decir, tales características de los programas como las credenciales de los maestros, el tamaño y los atributos de las clases y el currículo. Ahora los estados progresan hacia un planteamiento enfocado en los resultados, ya que evalúan los progresos experimentados por niños que participan en programas específicos. Como se notó anteriormente, todos los estados han adoptado pautas para los resultados de niños en programas preescolares, y varios han adoptado pautas similares para bebés y niños de 1 y 2 años (CCSSO, 2007; Scott-Little et al., 2007). El desarrollo de pautas para los resultados de niños constituye un cimiento para construir sistemas de responsabilidad que, además de medir la calidad de un programa según sus características, evalúan el impacto que tiene en las experiencias y capacidades de los niños participantes. Los resultados de tales evaluaciones de programas probablemente serán mucho más notables para los padres, formadores de políticas y entidades que proveen fondos, que los resultados que describen solamente las características de programas. Tales sistemas de evaluación deberán diseñarse con cuidado para tomar en cuenta la variabilidad en el aprendizaje y desarrollo de niños y los posibles efectos de tales factores como las herencias culturales y los niveles de ingresos de las familias de los niños participantes. También es necesario tomar en consideración los incrementos requeridos de personal, tiempo, capacitación y recursos financieros para desarrollar, implementar y mantener un sistema de evaluación de los resultados de una amplia gama de programas de cuidado y educación infantil (National Early Childhood Accountability Task Force, 2007; Committee on Developmental Outcomes and Assessments for Young Children, 2008; Scott-Little et al., 2003b, 2007).

Entre los primeros sistemas cabales de evaluación se halla aquel que se desarrolló para el programa de pre-kindergarten More at Four Prekindergarten Program de Carolina del Norte. Los evaluadores registran las características de niños participantes del programa y de servicios de cuidado y educación infantil en varias partes del estado, y utilizan el muestreo aleatorio (random sampling en inglés) para evaluar la calidad de los servicios provistos, los resultados de niños participantes y factores de los servicios que parecen estar asociados a mejores resultados (Peisner-Feinberg y Schaff, 2007). Al combinar los informes de todos los programas sobre ciertas variables con la evaluación de otros factores mediante el muestreo aleatorio, esta evaluación evidencia lo factible de la evaluación significativa a gran escala de programas de cuidado y educación infantil. En Nuevo México se utiliza un instrumento de evaluación de niños basado en la observación que incluye 33 indicios en siete áreas de aprendizaje y desarrollo. Los maestros califican a todos los niños participantes tres veces al año y utilizan un instrumento basado en archivos del trabajo de los alumnos para ofrecer descripciones narrativas del rendimiento de los niños respecto a un conjunto más pequeño de indicios. El estado provee sesiones de capacitación para aguzar las habilidades de los maestros para observar a niños, y sesiones adicionales para ayudarlos a aprovechar los datos de evaluación al planificar el currículo (National Early Childhood Accountability Task Force, 2007). El sistema Desired Results for Children and Families (Resultados deseados para niños y familias) de California registra el progreso, no solo en el aprendizaje y desarrollo de los niños sino también en el grado de éxito que logran los programas en conseguir la participación de las familias y ayudarlas. También existe una versión del sistema destinada a satisfacer las necesidades particulares de niños con discapacidades. El Departamento de Educación de California utiliza datos sobre los resultados para registrar la calidad de programas individuales además de planificar la capacitación y asistencia técnica (California Department of Education/WestEd, s.f.).

Estas y otras iniciativas de responsabilidad en varios estados más, son muy prometedoras ya que pueden ofrecerles a los contribuidores de impuestos y formadores de políticas evidencia de que los fondos destinados a programas de pre-kindergarten son bien gastados, a la vez de identificar aspectos específicos de programas que parecen producir mejores resultados. Esta información puede aprovecharse para mejorar los programas y aumentar así su capacidad para proveer servicios eficaces. El personal en programas de cuidado y educación infantil necesita poder acceder a información sobre los puntos fuertes y las debilidades de su programa; también debería contar con ayuda para interpretar los resultados de la evaluación y utilizarlos para hacer mejoras. Estos son los mecanismos claves de un sistema eficaz de mejoras continuas de calidad.

Comunicación y coordinación

La comunicación eficaz entre todos los componentes de un sistema de apoyo a la calidad, y la coordinación de los mismos, también constituyen funciones críticas de la infraestructura. Dichas actividades tienen que estar bien organizadas para que los programas y profesionales individuales puedan acceder a información y recursos esenciales. Parece que el progreso de varios estados hacia desarrollar una sola agencia centralizada que supervisa y maneja varias actividades del cuidado y educación infantil, mejorará la coordinación y comunicación al nivel estatal. Sin embargo, queda por verse si tales estructuras nuevas serán más eficaces o sostenibles. Es más difícil hacer mejoras en todo el sistema, sobre todo al nivel de las comunidades, en vista de las numerosas entidades locales y regionales que toman un papel en el apoyo a la calidad. Las agencias de recursos y referencias, sistemas de capacitación, instituciones de educación superior y distritos escolares locales participan a menudo en la presentación de capacitación y otros servicios que apoyan la calidad, y la creación de una sola entidad al nivel estatal no necesariamente trata las brechas y la duplicación de esfuerzos en las comunidades locales. Por lo tanto, es esencial que la infraestructura trate la comunicación y coordinación entre todas partes del sistema.

Es preciso tomar decisiones sobre los tipos de organizaciones comunitarias más aptas para planificar, coordinar y evaluar las actividades de apoyo a la calidad al nivel local. Por ejemplo, en algunos estados puede ser más factible mejorar la capacidad de variadas agencias ya existentes de recursos y referencias que históricamente han tomado un papel de coordinación, mientras que en otros estados puede ser preferible crear entidades nuevas donde la capacitación, la asistencia técnica, el desarrollo profesional y apoyos de la mejora continua de calidad se centralizan dentro de cada comunidad o región. Tales entidades también podrían coordinar la planificación y comunicación en las comunidades. La organización de tales funciones al nivel local y/o regional podría surtir grandes efectos para hacer más coherente, adaptable y eficaz el sistema destinado a apoyar el cuidado y educación infantil de alta calidad.

También son importantes la coordinación y la colaboración entre sistemas, en vista de las múltiples necesidades que traen los niños y sus familias a los programas de cuidado y educación infantil. Los niños con necesidades relacionadas a la salud o problemas graves del comportamiento, familias sin techo y las que experimentan violencia doméstica necesitan a menudo recursos que superan lo que un solo programa de cuidado y educación infantil pueda proporcionar. Se necesitan enlaces con entidades que proveen servicios de salud mental, intervención oportuna, viviendas, atención médica y otros servicios. Mediante la buena comunicación y la planificación conjunta de servicios, la colaboración entre sistemas puede contribuir a asegurar resultados óptimos para niños con múltiples necesidades. Además, las agencias de servicios sociales y de atención médica toman a menudo un papel importante en proporcionarle consultas, capacitación y apoyo al personal del cuidado y educación infantil. Al diseñar la infraestructura de apoyo a la calidad, se necesita tomar en cuenta la facilitación de las relaciones entre sistemas y disciplinas. Al nivel estatal, esto a lo mejor tomará la forma de acuerdos entre departamentos. Al nivel comunitario también se necesitan clarificar los papeles que tomarán las varias entidades y cómo se manejarán tales asuntos como el pago de cuotas y la confidencialidad. Los centros de calidad u otras entidades de organización similar podrían facilitar la colaboración entre sistemas en su región o comunidad local.

Tecnologías nuevas han producido mecanismos eficientes y económicos para compartir información dentro de comunidades y agencias estatales y entre ellas. El correo electrónico y los sitios de Internet ya se utilizan ampliamente para informar programas y a individuos de oportunidades futuras de desarrollo profesional y reglas nuevas, y muchas entidades permiten que se registre en Internet para asistir a congresos y cursos. Varios estados también utilizan sistemas electrónicos para recoger datos demográficos, financieros y otros acerca de programas de cuidado y educación infantil. Otros instrumentos que actualmente no se utilizan tanto son la capacitación e instrucción ofrecida mediante el Internet, asistencia técnica mediante la charla en vivo y teleconferencias (Clark, 2004). Por ejemplo, el programa My Teaching Partner ofrece recursos y actividades instructivas por medio de Internet así como asistencia técnica individualizada en línea. Una función adicional de la infraestructura sería la de apoyar la comunicación, el aprendizaje y el compartir recursos, sobre todo en zonas rurales o entre regiones grandes, utilizando estos y otros adelantos tecnológicos.

Discusión

Desde el 2000, cuando Gallagher y Clifford destacaron la urgencia de construir la infraestructura, se han logrado en varios estados progresos considerables para mejorar y apoyar el cuidado y educación infantil de alta calidad. Se han desarrollado Sistemas de Tasaciones y Mejoras de Calidad, se han creado becas y otros incentivos para el desarrollo profesional y varios estados han centralizado la supervisión del sistema de cuidado y educación infantil dentro de una sola agencia u otro cuerpo coordinador oficial.

Estos progresos van acompañados de una evidencia creciente y conciencia aumentada sobre la relación estrecha entre los niveles de calidad y los provechos que sacan los niños participando en programas de cuidado y educación infantil. Sin embargo, la mayoría de los sistemas de apoyo a la calidad carecen todavía de los recursos, la coordinación y la capacidad de planificación necesarios para que sean exitosos y sostenibles. Con demasiada frecuencia los componentes individuales se planifican y se implementan aislados unos de los otros. Por ejemplo, las normas de calidad de programas se desarrollan sin que los recursos disponibles de desarrollo profesional sean suficientes para que los individuos y programas puedan satisfacer dichas normas. Además, aun en los estados que han consolidado numerosas funciones dentro de una sola agencia, todavía no están bien alineados los mecanismos regionales y locales para apoyar y asegurar la calidad. Con esto no se pretende que los progresos logrados hayan sido insignificantes; por ejemplo, seis estados analizados por el State Early Childhood Policy Technical Assistance Network (Red Estatal de Asistencia Técnica de Políticas de la Primera Infancia, o SECPTAN) están realizando trabajos para definir papeles eficaces de planificación al nivel estatal y el comunitario (Coffman et al., 2006). Las lecciones aprendidas en estos estados y otros constituirán una fuente abundante de orientación sobre el desarrollo de sistemas para líderes en el ámbito de la primera infancia en todas partes del país.

Para reformar sistemas de apoyo a la calidad inadecuados e ineficaces y construir la infraestructura que apoye la calidad, se requieren fondos considerables, la creatividad y sobre todo la persistencia. Dichas tareas son especialmente intimidantes en vista de la demanda creciente de alta calidad en la ausencia de los recursos necesarios para reclutar y retener a profesionales muy calificados y para mejorar la calidad de otras maneras. Las dificultades son intensificadas por la realidad que es extremadamente difícil inspirar el apoyo apasionado para algo que suena tan burocrático como la ‘infraestructura’. Los costos financieros, que probablemente variarán de un estado a otro, no serán bajos. Sin embargo, se puede sostener fuertemente que a largo plazo un sistema bien diseñado y coherente será mucho más económico que el surtido desordenado actual de apoyos a la calidad.

Los líderes en el ámbito del cuidado y educación infantil se hallan ante la necesidad de tomar decisiones difíciles respecto a abogar por los fondos suficientes para construir la infraestructura de alta calidad en vez de servir a más niños. Al tomar tales decisiones, es importante tener en cuenta que la expansión de los programas de pre-kindergarten y el aumento correspondiente en las expectativas sobre la calidad del cuidado y educación infantil suponen peligros además de oportunidades. El peligro radica en que los programas tal vez no logren producir la calidad elevada y los resultados demostrables que cada vez más se les exigen. Además de defraudar a los niños servidos, esto probablemente reduciría el apoyo financiero provisto por formadores políticos desilusionados así como por el público. Por otro lado, la oportunidad radica en aprovechar la atención pública enfocada actualmente en el aprendizaje infantil para conseguir la voluntad política y los recursos suficientes para construir la infraestructura necesaria para apoyar y sostener la calidad entre todo el espectro de programas de cuidado y educación infantil. Los niños de nuestra nación se merecen nada menos que esto.

Reconocimientos

La autora desea reconocer a Margaret Blood y al personal de la Campaña Early Education for All (Educación Infantil para Todos) de la entidad Strategies for Children (Estrategias para Niños) en Boston. Su iniciación y apoyo de una evaluación cabal de la infraestructura del cuidado y educación infantil en Massachusetts inspiró e informó la presente monografía.

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Información de la autora

La Dra. Lenette Azzi-Lessing es profesora auxiliar en la Facultad de Asistencia Social y Estudios Familiares en la Universidad Wheelock, ubicada en Boston. Tiene experiencias extensas en construir y dirigir programas comunitarios para niños pequeños desaventajados y sus familias.

Lenette Azzi-Lessing, Ph.D.
Assistant Professor
School of Social Work and Family Studies
Wheelock College
200 The Riverway
Boston, MA 02215
Teléfono: 617-879-2377
E-mail: lalessing@wheelock.edu